平成13年 11月 臨時会(第4回) − 11月20日−01号

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◆11番(杉本敏宏議員) 日本共産党議員団を代表して、総括質疑を行います。
 午前中2人の方が質問されましたけれども、いずれもこれまでの副市長制を是とする立場からの質問ではなかったかというふうに思います。私は、この副市長制が導入された時点でこの導入に反対した立場から、この副市長制の問題、今回の助役の選任について質問をしたいというふうに思います。
 副市長制が導入されるときには、この制度の大きな特徴の一つとして株式会社の事業部制のようなものであるというようなことが言われました。そして、副市長に権限が与えられて、そこで事業が進んでいくんだということが言われたわけでありますけれども、この問題、実際どうだったかということがあるわけであります。まだ記憶に新しいところでありますけれども、6月議会だったかと思いますが、電動自転車の問題がありました。当初予算では100台の募集に対してオーバーしたということで、そのオーバーした人たちの扱いをどうするかということが大いに議論になりましたけれども、例えばの話、こういうこと一つについても副市長に決裁権限が与えられていないということがわかったのがあの議会での中身ではなかったかというふうに思うわけです。同じ議会で、私は市民プラザの屋上にゲートボール場をつくるという問題を取り上げました。そのときにも人工芝の上に白線を引くのだけはやめてもらえないかというふうに副市長にただしたわけでありますけれども、この問題でも、たかが白線を引くことをやめることすら副市長には権限が与えられていない、こういうことが明らかになったかと思うんです。このように名目といいますか、当初の言われていた権限が副市長に与えられているという、そういうことは、こうした事実を見ただけでも実態と大きくかけ離れていたのではないかなというふうに思うわけであります。
 また、副市長の解職の問題がありました。副市長制の一つの特徴だと思うのでありますけれども、私たちはこの解職の問題では、気に入らない人を即首にすることができる、そういう制度だというふうに批判的に見解を述べてきたわけでありますけれども、前市長はこれこそが副市長制の大きな特徴で、優位点なんだというふうにたしか強調されたというふうに思います。こういう副市長制のさまざまな弊害があるわけでありますが、また午前中の議論の中では市の職員に対するアンケートの問題などが取り上げられましたけれども、あれは全部が全部副市長制を、または行政改革を是認したのが多かったわけではないわけでありまして、中には否定的な回答もたくさんあるわけであります。その中で、私も一つこの副市長制とともに導入された部制の廃止等々から出てくる問題ではないかというふうに考えているのでありますけれども、職員の残業の問題があります。私は、議員になった当初から市の職員の残業等々の問題を取り上げてまいりましたけれども、表面上は残業が減りました。しかし、この間の一般質問等々でも明らかなように、課長の命令のない者は残業とは認めないという形で残業隠しが行われてきたわけであります。これも今度の副市長制の実施に伴う一つの大きな弊害ではないかというふうに、私は考える次第であります。
 さて、この副市長制、何といっても一番大きな問題は今回のような政変といいますか、前市長から立場の異なる市長に交代したときに、午前中の2人の質問者も言われましたけれども、業務に停滞が生じないか、住民サービスに低下を招くことはないか、こういうことが言われました。そして、その中で決裁が滞っているというようなことも明らかにされました。本来でありますと、副市長制でない制度であれば、坪井議員への答弁の中で市長も申しておりましたけれども、部長あるいはその下の課長のところで業務が滞りなく進んでいくわけでありますが、こうした行政機構のあり方というのは、ある意味では日本の今までの地方自治の積み上げの中で築き上げられてきた行政の一つの知恵だと思うのでありますけれども、この副市長制というのは、そういう点ではこの知恵を一切認めない、取っ払ってしまうというところに大きな弊害の一つがあるというふうに私は思うのであります。
 前市長は、この副市長制の導入の問題の議論のときに、アメリカの大統領制の問題を引き合いに出されました。そして、こんなことも言われております。選挙では副市長も含めて、私、市長候補と副市長候補、こういう人たちで市政を運営していきますというような形で本来は選挙をやりたいんだというようなことも言っておられました。そういう経過から見ますと、市長が交代すれば副市長もそれに連なってやめるというのは、今の副市長制のあり方からすれば当然のことだと思うわけです。そうしますと、ある意味では副市長制によって当然のことが行われた結果、業務の停滞が生じたんだということになれば、これこそが副市長制の最大の問題点ではないかと思うわけであります。
 見方を変えるといいますか、言い方を変えれば、この副市長制というのは、宮越市政が永久に続く、あるいは宮越前市長に後継指名をされた方が市長に当選してこの体制が永久に続く、そういうことを前提にしなければ成り立たない制度ではなかったのかというふうに見えてくるわけです。そんなことは絶対にこの世の中ではあり得ない話でありまして、政治の世界では主がかわるというのは当然のことであります。そこに主がかわらないことを前提とするような制度を持ち込んでしまったら、行政の停滞を生ずるのは理の当然、当たり前のことだと言わざるを得ません。そこにこそこの副市長制の現時点から見て最大の問題点があったのではないかというふうに思うわけであります。
 それで、木浦市長にお聞きしたいわけでありますが、提案理由では副市長制を廃止する方向で検討したいというふうに述べておられますけれども、それではこの副市長制には木浦市長の目から見てどんな問題点があったというふうに考えておられるのか、その点をひとつ明らかにしていただきたいと思いますし、その問題点をどういう方向で、どのようにして解決しようと考えておられるか、これも明らかにしていただきたいと思います。そして、前の2人の質問者と共通するところもあるかと思いますが、今年度中は1人の副市長、助役によって全部門を担当するというふうにしておられますけれども、先ほど私が述べましたように、副市長制の最大の弱点である、弊害である、この市民サービス、行政の滞り、こういうものが起きないのかどうか、それをどう対処されようとしているのか、この点を明らかにしていただきたいと思うわけであります。
 以上です。

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◎木浦正幸市長 杉本議員にお答えする前に、私の今回の提案した議案についての基本的な考え方を再度また述べさせていただきたいと思っておりますけれども、このたびの同意案件は副市長制の廃止を前提にした人事案件の提案ととらえられておりますが、そうではなくて、このたびの臨時議会では補充人事としての1人の副市長の選任を提案させていただいたというふうに御理解を賜りたいと思っております。そして、副市長制度そのものにつきましては3月議会で議論をさせていただきながら、機構改革の方に進ませていただきたいと、このように思っているところでございます。
 杉本議員にお答えさせていただきます。まず、副市長制を廃止の方向で検討したいと言うが、副市長制にはどういう問題点があるかと、考えているかという御質問でございます。複数担当副市長制は、地方分権の本格化を見据え、新たな時代に対応し得る行政執行システムを確立しようと、平成11年7月にそれまでの2人助役8部制を廃し、新たに6人の特別職の副市長(自治法上は助役)を選任し、発足したことは御案内のとおりであります。副市長制は、一定の準備期間と合意形成の手続を経て進められたものでありますが、同時にこの過程においてもさまざまな議論があったように、この制度が幾つかの問題点や課題を抱えながら発足したことも紛れもない事実でございます。先ほど山岸議員の質問にもお答えしたところでございますが、一部視点も変えながら、現時点で改めて整理をすれば、以下のような問題点が指摘されるものと考えております。
 まず第1に、副市長制においては従来の部制を廃し、特別職の副市長6人を置き、市長の執行権限を分任するとともに、それぞれの副市長が所管する部門を民間企業で言う事業部制になぞらえ、現場責任者である課長と直結させ執行責任者として機能することにより、権限と責任を明確化した行政運営を実現するとしていました。しかし、現実的にはこの6人の副市長が分担するそれぞれの部門において、果たしてどれだけ市長の権限が分任されていたのか、また執行責任者としての副市長の存在がどれだけ確立されていたのか、やはり疑問を抱かずにはいられないのであります。組織管理を進める上で、トップダウンとボトムアップの両方の手法を効果的に活用していく必要があることは、私も十分承知しております。これまでの市政運営を振り返れば、組織管理や意思決定の過程において過度のトップダウン的な手法がとられたことは否めず、率直に申し上げれば常に市長の意向や指示に従うことのみきゅうきゅうとし、みずから考えること、そしてそれらをお互いに議論すること、いわば自由闊達な組織風土に欠け、このことは一般職のみならず、特別職である副市長においても同様であったのではないでしょうか。また、伝え聞くところ、市長、副市長を初めとする幹部職員により週1回定期的に開催される庁議においても、内容が単なる日程や行事の報告が主体であったり、市長指示の場であったりすることが多く、行政施策の意思決定や合意形成の面で有効に機能せず、形骸化、硬直化していたとのことであります。このような状況から、実際の運用上において個々の副市長に分任された執行権限とは、実際には極めて限定的な、また制約的なものであったと判断しており、部門長としての独自性や当初期待されていたような役割はほとんど果たされなかったと考えております。
 第2に、政策の立案、調整機能での問題点であります。地方分権社会にあっては、行政ニーズは複雑、高度化していることは御承知のとおりであります。副市長制にあっては、高度の専門的な知識と経験を有した人材を登用することにより、その要請にこたえることができるとされ、またそれを補完する機能として各部門の主幹課長などから成る政策審議官会議を設け、さらに組織的には市長直結の機関として政策審議局を設ける一方、平成12年4月には上越市創造行政研究所を新たに設置されたと聞いております。しかしながら、例えば政策審議官会議は副市長制発足後の2年4カ月において11回開かれたのみであり、先ほどの庁議同様、その場において政策面での活発な議論がなされるというよりは、既に市長の方針が示されているような案件について、それを形式的にオーソライズする傾向にあったようにも聞き及んでおります。また、上越市創造行政研究所についても、副市長が政策面での専門性を十分に発揮し得なかった部分を強化する必要性から設置したものではないかと考えております。このように市政の根幹とも言うべき政策面を支える組織のありようについてはさまざまな問題点があり、これまで戦略と戦術の機能分化などの説明がなされてまいりましたが、屋上屋を重ねるとの指摘があるとおり、市民にも職員にもわかりづらく、また非効率的なものであったのではないかと感じております。
 第3に、各部門の連携を図る調整役が不在であり、結果として縦割り行政の弊害を生じていた点であります。副市長制では、各部門は事業部として独立性を有して事務事業を執行するものとされていましたが、結果的にはその独立性を強調する余り、各部門の横の連携や調整が機能しなかったと考えております。昨今の行政課題は複雑多岐に及ぶことから、複数の行政分野で共通の問題として解決していかなければならないことの方がむしろ多いにもかかわらず、実際には部門相互の情報交換や施策の調整なども的確に行われなかったと認識しております。
 第4に、一般職である部長職をなくす一方で、地方自治法の上では原則1人とされている助役をあえて6人とすることの必然性が希薄であったと考えざるを得ないのであります。副市長制導入に合わせて行われた職制の簡素化により、部長職が廃止され、同時に特別職である6人の副市長が選任されました。各部門の責任者がなぜ特別職でなければならないのかという問いかけに対し、地方公務員法の保護のもとにある一般職に比べ、特別職はそのような身分上の保護がなく重大な責任を負うことから、緊張感のある事務執行が期待できるとされていました。しかしながら、これまで述べてきたように、制度において想定した機能が十分に果たされていない、あるいは的確に運用されていなかった現実をとらえれば、結果として特別職であったことの意味が薄れ、明確な論拠を失ったものと考えております。このような意味から、先ほど山岸議員にもお答えしたとおり、副市長制がしっかりと機能していない現状にあって、これ以上制度を維持させることは市民の利益につながらないと判断し、そのことを市民の皆様に訴えてきたところであります。以上のように、副市長制は制度自体の未熟さや欠陥を露呈しており、運用面での問題もさることながら、導入時点での争点や危惧されたことがまさに現実になったものと考えざるを得ないのであります。
 次に、副市長制の問題点をどのように解決しようと考えているのかについてお答えします。これまでお答えしたとおり、現在の副市長制には多くの問題点がありますが、当面する短期的、経過的な措置と本格的な措置、あるいは多少時間がかかってもじっくりと取り組むべきことなどに整理をして問題解決を図ってまいりたいと存じております。当面の重要案件は、前市長により選任された6人の副市長の退職に伴う後任の補充でありますが、平成14年度当初には自治法上の趣旨に沿って助役を1人とし、部制をしく予定としておりますので、当然そのことを視野に入れた人事としてこのたび御提案申し上げているところであります。この助役が市長の補佐役として、また全庁的レベルでの取りまとめ役として、常に全体的な視野に立って目配りをすることにより、縦割り行政の弊害や横の連携が欠如しているといった問題点が解決されるものと考えております。ほかの自治体の大部分が1人の助役により適正、的確に行政執行している事実は非常に重いものがあり、このことも改めて謙虚に受けとめ、実効性が上がるよう取り組んでまいりたいと存じております。組織の改編については改めて申し上げるまでもなく、行政の事務事業は市長の交代や執行システムの改廃にかかわらず、日々遅滞なく行われるべきものであります。したがって、今年度は現在の組織・機構をそのまま存続させる意向でありますし、激変が生じないよう十分に配慮したいと考えております。さらに、新年度以降の新たな組織・機構のあり方や職制の見直しも含め、議員の皆さんを初め広く市民の皆さんの御意見を拝聴するとともに、職員との意見交換を重ねながら、来年3月の市議会までに成案をまとめ、改めて御提案申し上げることができるものと考えておりますので、御理解いただきたいと存じております。
 次に、今年度中は1人の副市長、助役により全部門を担当するとしているが、市民サービスの低下を招くことはないのかとの御質問にお答えします。これも先ほど山岸議員にお答えしたのと同様でありますが、幸いなことに行政運営を根底で支えてくれる職員個々の能力には高いものがあり、また市民サービス向上のために尽くそうとする意欲も旺盛であります。新たな助役、副市長を中心に庁内を束ね、職員の力を存分に引き出し、連携を図ることにより、市民サービスの低下を招くことのないよう一丸となって鋭意努めてまいりたいと存じます。また、私は就任直後、当面する課題や急ぎ判断すべき事項を把握する必要があると考え、全課に対して指示し、全体で181件の報告、協議を既に受けており、施策の方向づけや事務事業の執行においても万全の体制がとれるよう対応しているところであり、御懸念に及ばないものと存じております。いずれにいたしましても、6人の副市長の退職という事態に対応せざるを得ない状況を市民の皆さんとともに杉本議員にも御理解を賜りますようお願い申し上げる次第であります。

P.33 
◆11番(杉本敏宏議員) 再質問をさせていただきます。
 最初に、この副市長制の私が見てきた限りでの幾つかの問題点について指摘いたしましたけれども、それに加えて今市長の方から問題点と考えていることを明らかにしていただきました。認識の上では、かなり共通している部分があるのではないかなというふうに思ったところであります。この副市長制の問題といいますのは、最初にも言いましたように、多くの問題点を含んでいる制度でありますから、我が党としては一日も早くこれを廃止をしていただいて、通常の行政体制に戻すことが肝要ではないかというふうにも思うわけであります。午前中の議論の中でも、地方自治法の話が出てまいりましたし、今ほどもありました。助役というのは地方自治法で決められておりまして、この問題は副市長制を導入するときの議論の場でも述べさせていただきましたけれども、もともとは助役というのは1名置くことができるというふうになっておりまして、特別の場合には条例で定めて置かないことができるというのがもともとの規定でありました。地方自治法が想定している市町村、市の基準的な規模というのは、私の勉強した範囲ではおおよそ10万人から15万人程度の人口規模のところを基準に物を考えているというふうに言われております。そういうことから言いますと、上越市の13万数千の人口規模というのは、地方自治法が想定している市の規模に非常に合致しているわけでありまして、そういう点では地方自治法の精神を本格的に実行できる規模の市ではないのかなというふうに思うわけであります。そこへその地方自治法で言われているところをはるかに超えて6名も助役を置くというこの副市長制でありますから、身に過ぎたるといいますか、そういう問題が出てくるのは当然かと思うのであります。複数の助役を置けるようにこの地方自治法が改正されたのは、たしか昭和27年だというふうに記憶しておりますけれども、これは市の中で20万とか30万とか、50万とか100万とかという都市が形成されてきたことに対応して、そういう規模の大きな都市においては、複数の助役を置いて業務の執行に当たらなければならないという点で改正されたというふうに聞き及んでおります。こうしたことは、この副市長制の導入の際にも議論させていただいた問題でありますが、この6人というのは、そういう法の経過からすれば、数百万規模の自治体においてとられるような、そういうものではないかというふうに思うわけでありますけれども、この規模の問題からいっても、また地方自治法が要請する中身からいっても、この副市長制の持つ問題というのは、いかに大きな問題をはらんでいるかということになるかと思うわけであります。そういう点で、市長のお考えがあればお答えいただきたいと思いますし、この問題点をどう解決するかという点では、長期と短期に分けてというふうに言われました。これは、当然のことだというふうに思います。この短期、目の前に提起されている問題、私はやはり本来であれば幹部職員という、部長になると思うんですが、これが一般職として存在して業務の執行に当たるという体制なわけですが、これがない状況、そして本来その役割を果たさなければならない副市長が全員辞職するという状況のもとで、業務の停滞を絶対に起こさない、その決意も述べられたようでありますけれども、改めてその長期のものはこれから順番に議論していけばいいと思いますけれども、特に短期に、今すぐ市民生活に影響を及ぼさないようにするところの施策について、もう少し明らかにしていただきたいというふうに思うわけであります。
 以上、2点お聞きしたいと思います。

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◎木浦正幸市長 杉本議員の再質問に答えさせていただきます。
 私は人口規模からも行政のあり方を考えていくことも大事だと思いますが、今私たちに望まれているのは、最小の経費で最大の効果を上げることができる組織編成、これはどういったものがあるのかということを問われているものだというふうに思っておりますし、そういう意味では地方が独自でそのあり方を考え、そして示していくことが大切なのではないかと思っておりますし、先ほどの論議の中にも答えさせていただきましたけれども、組織としては市民にとってわかりやすい組織、機動的な行政執行ができる組織、そして責任と権限が明確である組織、これを進めていくことが身の丈に合った市政であると私は考えているところでございます。
 それから、短期的に進めていかなければならない懸案事項ということでございますが、先ほど181件の懸案事項を検討させていただいたということを申し述べさせていただきましたけれども、そういう中で、もう今年度の平成13年度の予算、事業というものは決まっておりますし、それは前の副市長制のもとで決められて遂行してまいりました。そのおおむねについては、やはり行政の継続性ということからも進めていかなければならないと思っておりますし、しかし私が選挙で当選をさせていただいてきたことの中で変更しなければならない点、これを担当の課長さんたちと議論をしながら進めて変更させていただいてきておるところでございます。したがって、行政が停滞するということはないというふうに思っておりますが、そのように御理解をいただきたいと、このように思っているところでございます。